Derecho a la Información y a la Libertad de Expresión

@raalkivictorieux, Ra’al Ki Victorieux, maestra de artes y artivista

En el contexto de la libertad de expresión en México, se destaca la importancia de la libertad de expresión como un derecho fundamental para la democracia representativa. Este derecho incluye tanto la libertad de expresar el propio pensamiento como el derecho a buscar, recibir y difundir información de todo tipo. Si bien existen límites a la libertad de expresión, estos deben hacerse valer a través de responsabilidades posteriores a la difusión del mensaje, y no mediante un mecanismo de exclusión previa de un determinado mensaje del debate público. Es importante diseñar y evaluar las restricciones a la libertad de expresión, evitando las limitaciones indirectas u oblicuas a través de mecanismos de censura previa.

El derecho a la libertad de expresión

1. Los derechos fundamentales de libertad de expresión de ideas y de comunicación y de acceso a la información son torales para la democracia representativa, ya que son condiciones necesarias para que la opinión pública se forme adecuadamente (AI 45/2006).
2. El derecho fundamental a la libertad de expresión comprende tanto la libertad de expresar el pensamiento propio (dimensión individual), como el derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Así, la libertad de expresión garantiza un intercambio de ideas e informaciones que protege tanto la comunicación a otras personas de los propios puntos de vista como el derecho de conocer las opiniones, relatos y noticias que los demás difunden (AI 45/2006).
3. La prohibición de la censura no significa que la libertad de expresión no tenga límites, o que el legislador no esté legitimado para emitir normas sobre el modo de su ejercicio. Lo anterior significa que estos límites no pueden hacerse valer mediante un mecanismo por el cual una autoridad excluya sin más la entrada de un determinado mensaje al debate público por estar en desacuerdo con su contenido, sino a través de la atribución de responsabilidades -civiles, penales, administrativas- posteriores a la difusión del mensaje (AI 45/2006).

Artículos 6 y 7 Constitucional

Los artículos 6o y 7o constitucionales establecen que la libertad de difundir informaciones, opiniones e ideas es inviolable y no puede ser objeto de inquisiciones judiciales o administrativas que restrinjan su ejercicio, salvo en el caso de que se afecten los derechos de terceros u otro interés legítimo.

Art. 7o.- Es inviolable la libertad de difundir opiniones, información e ideas, a través de cualquier medio. No se puede restringir este derecho por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares, de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios y tecnologías de la información y comunicación encaminados a impedir la transmisión y circulación de ideas y opiniones.
Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni coartar la libertad de difusión, que no tiene más límites que los previstos en el primer párrafo del artículo 6o. de esta Constitución. En ningún caso podrán secuestrarse los bienes utilizados para la difusión de información, opiniones e ideas, como instrumento del delito.

La libertad de expresión: Derecho fundamental

El derecho de la libertad de expresión contempla el recibir cualquier información y conocer la expresión del pensamiento ajeno, como una dimensión colectiva, además de la dimensión individual de manifestar las propias ideas. Por lo tanto, la expresión y la difusión de la información se consideran indivisibles, por lo que la restricción de divulgación se considera un límite a este derecho. Este derecho es esencial para la existencia y calidad de la vida democrática en un país. Su impacto en la formación de la opinión pública, informada y atenta al comportamiento de los gobernantes se considera determinante para el sistema de democracia representativa, al ser parte del interés público que causa la conexión entre el derecho individual y el sistema político.

Los derechos fundamentales de libertad de expresión de ideas y de comunicación y de acceso a la información son torales para la democracia representativa, ya que son condiciones necesarias para que la opinión pública se forme adecuadamente.

Los artículos 6 y 7 constitucionales invitan a considerar que:

• La manifestación de las ideas no debe ser objeto de inquisición judicial o administrativa -con excepción de los casos en que se ataque la moral, los derechos de terceros, se provoque un delito o perturbe el orden público.
• El derecho a la información debe ser salvaguardado por el Estado.
• No debe violarse la libertad de escribir y publicar sobre cualquier materia.
• Ninguna ley ni autoridad deben establecer censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta.
• Los límites a la libertad de escribir y publicar sobre cualquier materia son el respeto a la vida privada, la moral y la paz pública.

Dimensiones de la libertad de expresión

El derecho fundamental a la libertad de expresión comprende tanto la libertad de expresar el pensamiento propio (dimensión individual), como el derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Así, al garantizarse la seguridad de no ser víctima de un menoscabo arbitrario en la capacidad para manifestar el pensamiento propio, la garantía de la libertad de expresión asegura el derecho a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno, lo cual se asocia a la dimensión colectiva del ejercicio de este derecho. Esto es, la libertad de expresión garantiza un intercambio de ideas e informaciones que protege tanto la comunicación a otras personas de los propios puntos de vista como el derecho de conocer las opiniones, relatos y noticias que los demás difunden.

Límites de la libertad de expresión

El primer párrafo del artículo 7o. de la Constitución Política de México establece que “Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta”; esto es, la prohibición de la censura previa implica que el Estado no puede someter las actividades expresivas o comunicativas de los particulares a la necesidad de solicitar previamente un permiso a la autoridad que, por razones de contenido, tenga el poder de impedir su desarrollo. Sin embargo, la prohibición de la censura no significa que la libertad de expresión no tenga límites, o que el legislador no esté legitimado para emitir normas sobre el modo de su ejercicio. Lo anterior significa que estos límites no pueden hacerse valer mediante un mecanismo por el cual una autoridad excluya sin más la entrada de un determinado mensaje al debate público por estar en desacuerdo con su contenido, sino a través de la atribución de responsabilidades -civiles, penales, administrativas- posteriores a la difusión del mensaje; además, el indicado artículo 7o. constitucional evidencia con claridad la intención de contener dentro de parámetros estrictos las limitaciones a la libertad de expresión al establecer que ésta “… no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento de delito.”. Por su parte, el artículo 6o. constitucional destaca la imposibilidad de someter la manifestación de las ideas a inquisiciones de los poderes públicos al señalar que “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa”, a excepción de aquellos casos en que se ataque la moral, los derechos de tercero, se provoque algún delito o se perturbe el orden público. Se trata, por tanto, de límites tasados y directamente especificados en la Constitución Federal.

Censura previa

El partido político Acción Nacional señaló en el 2007 una acción legal contra la libertad de expresión, a partir esencialmente de que el segundo párrafo del artículo 55 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, se faculta al Consejo General del Instituto Electoral del Estado para determinar si el contenido de los mensajes publicitarios de los partidos políticos se ajusta o no a la normatividad electoral. La corte encontró que esta denuncia transgrede la libertad de expresión prevista en la Constitución Federal (así como en diversos tratados internacionales suscritos por nuestro país), en cuyos términos la manifestación de las ideas no puede ser objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa y tampoco está permitido establecer la censura previa.

El precepto legal impugnado establece que, por un lado (en su primer párrafo y en la parte final del segundo) establece que los precandidatos, partidos y coaliciones políticas podrán contratar tiempos y espacios en los medios de comunicación social exclusivamente por conducto del Consejo General del Instituto Electoral estatal, previsión sobre la que no hay concepto de invalidez alguno y que se sitúa por tanto, fuera del alcance de la litis. Por otro lado (en la primera parte de su segundo párrafo), el artículo 55 establece que Consejo General supervisará que el contenido de los mensajes que quieran difundirse en los medios de comunicación reúnan los requisitos que señalados en la Ley Electoral en la que se inscribe (“la presente ley”) así como los señalados por el propio Consejo General. De existir contravención, el Consejo General ordenará la suspensión de los mensajes de forma debidamente fundada y motivada.

La libertad de expresión, según la Corte, no es absoluta y está sujeta a ciertos límites. La primera y la más importante de las reglas sobre límites, plasmada tanto en el primer párrafo del artículo 7° de la Constitución Federal (“ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta…”) como en el párrafo 2 del artículo 13 de la Convención Americana (“[e]l ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”) es la interdicción de la censura previa.

La prohibición de la censura previa implica que el Estado no puede someter las actividades expresivas o comunicativas de los particulares a la necesidad de solicitar previamente un permiso a la autoridad que, por razones de contenido, tenga el poder de impedir el desarrollo de las mismas. El Pacto de San José es uno de los instrumentos más claros respecto de esta cuestión, porque contrapone expresamente el mecanismo de la censura previa a la regla según la cual el ejercicio de la libre expresión y de la libertad de imprenta sólo puede ser sometida a responsabilidades ulteriores.

La prohibición de la censura, en otras palabras, no significa que la libertad de expresión no tenga límites, o que el legislador no esté legitimado para emitir ex ante, normas en consideración a los mismos. Lo que significa e implica es que estos límites no pueden hacerse valer mediante un mecanismo por el cual una autoridad excluya sin más a un determinado mensaje del debate público; los límites deben hacerse valer a través de la atribución de responsabilidades —civiles, penales, administrativas— posteriores. No se trata, pues, de que no se pueda regular el modo y manera de expresión, ni que no se puedan poner reglas incluso respecto del contenido de los mensajes. El modo de aplicación de estos límites, sin embargo, no puede consistir en excluir el mensaje del debate público.

La Convención Americana establece una excepción a la prohibición de censura previa, que permite limitar el acceso a los espectáculos públicos en aras de la protección moral de la infancia y la adolescencia, y que viene a armonizar en este caso su despliegue con la protección de los derechos e intereses de niños y jóvenes. Sólo cuando la libre expresión entra en conflicto con los derechos de los niños y los jóvenes puede una medida como la previa censura de los espectáculos públicos justificarse; en el resto, cualquiera que sea el carácter de los elementos con los que la libre expresión de las ideas confluye, la censura previa no estará nunca justificada.

Respecto de los límites destinados a hacerse valer por medios distintos a la censura previa, en forma de exigencia de responsabilidad, entran en juego el resto de condiciones constitucionalmente establecidas, que la redacción de la Constitución Federal obliga a interpretar de modo estricto. Así, el artículo 6° destaca la imposibilidad de someter la manifestación de las ideas a inquisiciones de los poderes públicos —”la manifestación de ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa”— a excepción de aquellos casos en que se ataque a la moral, a los derechos de tercero, se provoque algún delito o se perturbe el orden público”.

La legalidad de las restricciones a la libertad de expresión dependerá, por tanto, de que las mismas estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo y de que, cuando existan varias opciones para alcanzar ese objetivo, se escoja la que restrinja en menor escala el derecho protegido. La restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo.

El estricto estándar con que las restricciones a la libertad de expresión —por cualquier medio— deben ser diseñadas y constitucionalmente evaluadas queda evidenciado asimismo por el hecho de que nuestros textos fundamentales proscriban las “restricción indirectas” a la misma. Ello se hace de modo enfático y directo en la Convención Americana (“no se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”), y de modo más fragmentario pero no menos inequívoco en nuestra Constitución Federal, que al proscribir la exigencia de fianza a los autores o impresores, al hablar de la imposibilidad de “coartar” la libertad de imprenta, al establecer que en ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito, o al referirse a la necesidad de dictar cuantas leyes orgánicas sean precisas para evitar encarcelar a los empleados de una imprenta por existir denuncias contra ellos muestra igualmente (en la clave de la época en la que el texto fue originariamente redactado) la preocupación por evitar que se busquen medios indirectos u oblicuos para restringir la libre circulación de ideas.

Según la Corte, el esquema creado por el legislador zacatecano en el numeral 2 del artículo 55 de su Ley Electoral, al constituir un sistema de previo de control de los mensajes de la campaña política por razón de su contenido que desemboca en una decisión acerca de cuáles tendrán vía libre en la campaña electoral y cuáles serán retirados, o nunca serán difundidos debe ser declarado contrario a los artículos 6° y 7° de la Constitución Federal. Estos preceptos prohíben en los términos más enérgicos la previa censura y aún las restricciones meramente indirectas u oblicuas a la libre expresión, y sin embargo la facultad que la norma impugnada otorga al Consejo General del Instituto Electoral de Zacatecas para supervisar si la publicidad de los partidos políticos se ajusta o no a la Ley Electoral o a los requisitos que él mismo disponga, constituye precisamente esto: un sistema de censura previa, que permite a dicha autoridad impedir la difusión de los mensajes que los partidos y coaliciones quieran comunicar a la ciudadanía en ejercicio de sus actividades y funciones ordinarias.

Para la Corte, el esquema previsto en el artículo 55, numeral 2 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas resulta violatorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por introducir un mecanismo de censura previa en la difusión de mensajes políticos incompatible con el derecho de libertad de expresión en los términos garantizados en la Constitución Federal, sin que resulte ya necesario analizar además si dicho precepto podría merecer la invalidación por contravenir los artículos 16, 14 y 116 de la Constitución Federal (el último en relación con el artículo 43 de la Constitución local) en los términos alegados en los restantes argumentos del concepto de invalidez.

Sin embargo, ello no debe llevar a concluir, deseamos subrayarlo a modo de reflexión conclusiva, que la Constitución Federal destierra la posibilidad de que el legislador mexicano desarrolle “regulaciones de contenido” en cualquier materia o ámbito que pueda asociarse con la libertad de expresión. La especialidad misma de la libertad de expresión (y del derecho a la información) puede llevar a los poderes públicos a emitir, por ejemplo, y sobre la base de lo dispuesto en la Constitución, reglas que configuren el marco dentro del cual los medios de comunicación social deben desplegar su labor; la necesidad de garantizar el derecho a la salud o compensar la posición de debilidad del consumidor y usuario pueden justificar la emisión de reglas sobre la publicidad de los medicamentos o de los productos y servicios financieros, respectivamente; la protección del derecho al buen nombre de las personas puede justificar reglas por las que se obliga a indemnizar con altísimos montos a quien sin motivo intentó destruirlo.

Lo que no es constitucionalmente viable en nuestro país es que todos estos límites y previsiones se hagan valer mediante un mecanismo de censura previa, mediante un esquema legal que permite a una autoridad decidir discrecionalmente, en un ámbito canónico de proyección de la libertad de expresión (el debate político) qué es un mensaje legítimo y qué no lo es, adaptando así el contenido del debate político-electoral a reglas que, a todos los efectos, ella misma está en condiciones de definir.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al formular su opinión concluyó lo siguiente: no resulta suficiente que en la disposición objeto de análisis se establezca de manera vaga e imprecisa que, de existir contravención a las disposiciones de la ley electoral local en la difusión de los mensajes a que se refiere el párrafo segundo del artículo 55 de la invocada ley, el Consejo General ordenará la suspensión debidamente fundada y motivada, sino que es menester que la suspensión de referencia tenga sustento legal y se verifique a través de un procedimiento abreviado y especializado, revestido de las formalidades esenciales del procedimiento, en conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Constitución Federal. El sujetar la suspensión a dicho procedimiento se estima que privilegiaría determinados principios, como los relativos a la mínima intervención y de subsidiariedad del derecho administrativo sancionador, mediante la implementación de un procedimiento depurador para los procesos electorales.

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